Sähköverkkoon liittymistä koskevaan sääntelyyn esitetään merkittäviä muutoksia

Hallituksen esitys HE 197/2024 sähkömarkkinalain ja sähköntoimitussopimusten vertailuvälineestä annetun lain muuttamisesta annettiin eduskunnalle 28.11.2024. Esityksen pääpaino oli sähkön vähittäismarkkinoita koskevassa sääntelyssä, mutta se sisältää myös merkittävän uusituvan sähköntuotannon hankkeita koskettavan liittymisjohdon määritelmän muutoksen.

Sähkömarkkinalaissa määrittelyn liittymisjohdon kriteerien täyttyminen on liittyjän kannalta merkityksellistä siksi, että lain mukaan liittymisjohtojen rakentamisen edellytykset ovat kevyemmät kuin muun sähköjohdon eikä liittymisjohdon hallinta ja käyttö edellytä sähköverkkolupaa. Lisäksi liittämisjohdon haltijaan ei kohdistu luvanvaraisia sähköverkkoja koskeva sääntelyä (esim. liittämisvelvollisuus).

Energiavirasto on tulkinnut voimassa olevan lain mukaista liittymisjohdon määritelmää siten, että voimalaitosten yhteyteen rakennettavia energiavarastoja ei voi liittää verkonhaltijan sähköverkkoon samalla liittymisjohdolla, jolla yksi tai useampi voimalaitos liitetään sähköverkkoon ilman, että liittyjän sähkölaitteistojen operointi katsotaan luvanvaraiseksi sähköverkkotoiminnaksi. Tulkinta on hankaloittanut investointeja tuulipuistojen ja aurinkovoimalaitosten yhteyteen rakennettaviin energiavarastoihin.

Hallituksen esityksellä on tarkoitus muuttaa asiantila ja siten edistää energiavarastojen rakentamista tuuli- ja aurinkovoimalaitosten yhteyteen. Esityksen mukaan liittymisjohdon määritelmä kattaisi sähkönkäyttöpaikkojen verkkoon liittämisen ohella myös seuraavat tapaukset:

1. yhden tai useamman toisiinsa kytketyn energiavaraston liittämisen sähköverkkoon; ja

2. yhden tai useamman voimalaitoksen ja niihin kytkeytyvien energiavarastojen liittämisen sähköverkkoon.

Siten ehdotettu määritelmä poistaa voimassa olevan lain tulkinnasta syntyneen ongelman ja mahdollistaa yksiselitteisellä tavalla voimalaitoksen yhteyteen rakennettavien energiavarastojen liittämisen sähköverkkoon yhteisellä liittymisjohdolla ilman, että toiminnan katsotaan edellyttävän sähköverkkolupaa.

Liittymisjohdon määritelmän ohella esityksessä säädetään myös kohtuullisesta liittämisajasta (kantaverkko ja suurjännitteinen jakeluverkko 24 kk; jakeluverkko 6 kk) sekä jakeluverkonhaltijan velvoitteesta julkaista tietoa uusia liittämispyyntöjä varten käytettävissä olevasta jakeluverkkonsa ja suurjännitteisen jakeluverkkonsa kapasiteetista.

Työ- ja elinkeinoministeriön asettama suurjänniteverkkotyöryhmä julkaisi raporttinsa 18.12.2024. Raporttia koskeva lausuntopyyntö on julkaista nyt (15.1.12025) lausuntopalvelussa ja lausunnot pyydetään toimittamaan 26.2.2025 mennessä.

Työryhmän tehtävänä on ollut laatia hallituksen esitys koskien sähkön lisääntyvän tuotannon ja kasvavien kulutuksen kuormien integrointia suurjänniteverkkoihin. Nyt julkaistu hallituksen esityksen muotoon kirjoitettu raportti sisältää monia merkittäviä ehdotuksia sähkömarkkinalain muuttamiseksi. Raportin ja lausuntokierroksen pohjalta viimeistellyn hallituksen esityksen arvioitu esittelyajankohta on tämänhetkisen aikataulun mukaan viikolla 17.

Seuraavassa tarkastellaan suurjänniteverkkotyöryhmän raportin keskeisiä ehdotuksia sähkömarkkinalain muuttamiseksi, erityisesti tuotannon liittämisen näkökulmasta.

Raportissa ehdotetaan muutettavaksi suurjännitteisen jakeluverkon määritelmää siten, että suurjännitteisellä jakeluverkolla tarkoitettaisiin jatkossa nimellisjännitteeltään vähintään 110 kilovoltin paikallista tai alueellista sähköverkkoa tai -johtoa, kun voimassa olevan lain määritelmässä suurjännitteisen jakeluverkon jännitetaso on rajattu 110 kilovolttiin. Muutos mahdollistaisi, että myös muut sähköverkonhaltijat kuin kantaverkonhaltijan sähköverkkoluvan omaava toimija voivat rakentaa ja operoida yli 110 kV:n paikallista tai alueellista sähköverkkoa. Muutos mahdollistaisi siten teknisesti tarkoituksenmukaisten verkkoratkaisujen toteuttamisen paikallisiin tai alueellisiin tarpeisiin, kun sääntely ei rajaa 110 kilovoltin rakentamista ja operointia vain kantaverkkoluvan haltijalle.

Raportissa esitetään sähkömarkkinalakiin uutta erityisäännöstä verkon kehittämisvelvollisuudesta suurjännitteisessä jakeluverkossa ja jakeluverkossa koskien voimalaitosten liittämistä verkkoon sekä toisaalta suurjännitteisen verkon kehittämisvelvollisuuden rajaamista.

Ehdotetun säännöksen mukaan suurjännitteisen jakeluverkon haltijan ja jakeluverkonhaltijan tulee kehittää sähköverkkoaan kahden tai useamman erillisen voimalaitoskokonaisuuden liittämiseksi sähköverkkoon verkon käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisesti. Velvollisuus soveltuu verkonhaltijan toiminta-alueella, jota joudutaan suurjännitteisen jakeluverkon osalta arvioimaan tapauskohtaisesti. Lainkohdan perustelujen mukaan tällainen tuotantoa yhteen keräävä verkko katsottaisiin osaksi verkonhaltijan säänneltyä verkkotoimintaa ja verkko-omaisuutta. Toisaalta perustelujen mukaan yksittäisen liittyjän kuten tuulipuiston tarvitsemaa verkkoliityntää varten rakennettava sähköjohto katsottaisin puolestaan liittymisjohdoksi. Ehdotetun muutoksen taustalla on pääministeri Orpon hallitusohjelman kirjaus, jonka mukaan sähkömarkkinalain muutoksella mahdollistetaan tuulivoimaloiden liityntäjohtojen kokoaminen yhteen jakeluverkkoyhtiön toimesta.

Lisäksi säännöksellä rajattaisiin suurjännitteisen jakeluverkon kehittämisvelvollisuutta siten, että velvollisuutta verkon kehittämiseen ei olisi, jos se olisi verkonhaltijan teknisiin, taloudellisiin ja organisatorisiin voimavaroihin nähden taikka verkonhaltijan verkon muiden käyttäjien kannalta kohtuutonta. Esimerkkinä siitä, milloin tällainen tilanne voisi olla verkonhaltijan kannalta kohtuuton, on esityksessä mainittu tilanne, jossa yksittäisellä paikkakunnalla ja ainoastaan jakeluverkossa toimivaa pientä verkonhaltijaa vaadittaisiin kehittämään uutta suurjänniteverkkoa. Verkonhaltijan asiakkaiden näkökulmasta kohtuuttomuus voisi taas tulla vastaan tilanteessa, jossa liittämisen edellyttämät investoinnit uuteen sähköverkkoon johtaisivat merkittäviin hinnankorotuksiin muille verkonhaltijan asiakkaille.

Säännös siten määrittää verkonhaltijan kehittämisvelvoitteen kattavuutta kahdesta eri näkökulmasta. Olipa sitten kyse verkon kehittämisestä tuotannon liittämiseksi tai verkonhaltijan halusta kieltäytyä suurjännitteisen jakeluverkon kehittämisestä, asiaa joudutaan arvioimaan kohtuullisuuden käsitteen perusteella, mikä tunnetusti jättää tilaa tulkinnalle. Siten on mielenkiintoista nähdä, millaisiin soveltamistilanteisiin ja ratkaisuihin tältä osin päädytään.

Raportissa esitetään sähköntuottajille mahdollisuutta tietyin edellytyksin rakentaa ja operoida yhteisiä sähköntuotannon liittymisverkkoja ilman, että toiminta edellyttäisi sähköverkkolupaa. Sähköntuotannon liittymisverkolla tarkoitettaisiin laissa sähköverkkoa, jolla kaksi tai useampi erillinen voimalaitoskokonaisuus liittyisivät yhteisellä liittymällä ja mahdollisella varasyöttöyhteydellä sähköverkkoon, ja joka olisi mainittua sähköverkkoa käyttävän yhden tai useamman sähköntuottajan tai energiavaraston haltijan tai näiden määräysvallassa olevan yrityksen hallinnassa. Esityksen mukaan sähkön kuljettaminen määritelmän mukaisessa sähköntuotannon liittymisverkossa ei olisi luvanvaraista sähköverkkotoimintaa, jos sähköverkossa ei toimiteta sähköä tukkuasiakkaille tai loppukäyttäjille.

Säädöksellä on hyvä tavoite selkeyttää sähköntuottajien omien liittymisverkkojen sääntelyä ja vähentää sähköntuottajien erillisten liittymisjohtojen rakentamista. Käytännön soveltamistilanteiden varalle säännöksen sanamuotoa olisi hyvä vielä tarkastella sen varmistamiseksi, ettei siihen kytkeydy tulkintaongelmia, jotka kaventavat säännöksen soveltamisalaa tarkoitettua kapeammaksi.

Ehdotukseen sisältyvä rajaus siitä, että sähköntuotannon liittymisverkossa ei saa toimittaa sähköä tukkuasiakkaille tai loppukäyttäjille, vaikuttaa edellä todetuin tavoin tarkoituksen vastaiselta. Sanamuodon mukaisella tulkinnalla sen voidaan ymmärtää kattavan myös verkkoon liittyneen tuottajan myymän sähkön. Sähköntuottajan kanssa PPA-sopimuksen sopimuksen tehnyt ostaja on yleensä sähkömarkkinalain tarkoittama tukkuasiakas tai loppukäyttäjä, ja tuottajan toimittama sähkön määrä mitataan liittymisverkossa. Rajauksella tuskin on kuitenkaan tarkoitus sulkea sähköntuotannon liittymisverkkoja sähköverkkoluvanvaraisuutta koskevan poikkeuksen ulkopuolelle, sillä perusteella, että verkkoon liittynyt tuottaja myy sähköä sopimuskumppanilleen, vaan rajaus on tarkoitettu koskemaan toimituksia liittymisverkkoon liittyneille ulkopuolisille sähkönkäyttäjille. Tätä ajatusta voisi tuoda tarkemmin esiin säännöstekstissä, jottei sanamuodon mukaisella tulkinnalla päädytä säännöksen tarkoituksen kannalta liian ahtaisiin tulkintoihin.

Voimassa olevan sähkömarkkinalain mukaan erillisen linjan kautta tapahtuva sähkönjakelu ei edellytä sähköverkkolupaa, jos jaettava sähkö on tuotettu pienimuotoisessa sähköntuotannossa. Erillisellä linjalla tarkoitetaan laissa sähköjohtoa, joka liittää erillisen tuotantoyksikön erilliseen asiakkaaseen, ja sähköjohtoa, joka liittää tuottajan ja sähköntoimittajan niiden omiin tiloihin, tytäryrityksiin tai asiakkaisiin suoraa sähköntoimitusta varten.

Raportissa esitetään erillistä linjaa koskeva sääntely koskemaan kaikkea sähköntuotantoa. Eli pienimuotoista sähköntuotantoa koskeva rajaus ehdotetaan poistettavaksi. Suurjännitteisten erillisten linjojen rakentamista edistettäisiin myös väljentämällä myös erillisen linjan hankeluvan myöntämisen edellytyksiä. Sähköntuotantoa voitaisiin yhdistää erillisellä linjalla myös suljettuihin jakeluverkkoihin.

Erillistä linjaa koskevien säännösehdotusten tarkoituksena on edistää paikallisten energiayhteisöjen toimintamahdollisuuksia erityisesti suurjännitteisissä jakeluverkoissa. Puhtaaseen siirtymään liittyvien hankkeiden odotetaan lisäävän suurjännitteisiin jakeluverkkoihin ja kantaverkkoon liitettäviä tuotanto- ja kulutustehoja niin merkittävästi, että erillisen linjan rakentaminen suoraan tuotanto- ja kulutuskohteiden välille voi olla sähköjärjestelmän kannalta monessa tapauksessa tehokkaampi ratkaisu kuin suurjännitteisten jakeluverkkojen tai kantaverkon voimakas vahvistaminen näiden liittämiseksi. Esityksen nähdään myös mahdollistavan teollisuusalueiden tulevaisuuden energiaratkaisut, joissa esimerkiksi vetylaitos yhdistettäisiin erillisellä linjalla suoraan uusiutuvaan sähköntuotantoon, jotta uusiutuvaa vetyä voitaisiin tuottaa kaikilla uusiutuvan energian direktiivin lisäisyysvaatimusten mukaisilla tavoilla.

Raporttiin sisältyy myös ehdotukset joustavia liittymissopimuksia koskevien säännösten lisäämisestä sähkömarkkinalakiin. Joustavalla liittymissopimuksella tarkoitettaisiin liittymissopimusta, jonka ehdoissa on sovittu rajoituksista liittymispisteen taatulle teholle.

Joustavia liittymissopimuksia voitaisiin hyödyntää liittyjän verkkoon pääsyn nopeuttamiseksi. Joustava liittymissopimus olisi tarkoitettu lähtökohtaisesti määräaikaiseksi järjestelyksi siihen saakka, kunnes verkon kapasiteetti mahdollistaa lopullisen taatun kiinteän liittymistehon käyttöönoton. Laissa kuitenkin ehdotetaan myös säädettävän Energiavirastolle mahdollisuus hakemuksesta myöntää verkonhaltijalle lupa tehdä joustava liittymissopimus pysyvänä ratkaisuna sellaisiin verkon kohtiin, joissa verkon vahvistaminen olisi vähemmän tehokas vaihtoehto.

Suurjänniteverkkotyöryhmän raportin yhteydessä lausuntoja pyydetään myös Fingirdin ehdottamasta liittymismaksu-uudistuksesta, jonka mukaan suoran liittymismaksun lisäksi liittyjälle kohdistuisi jatkossa uusi sijainti- ja tehopohjainen maksukomponentti, liitynnän tehomaksu.  Liitynnän tehomaksu pohjautuu liitynnän aiheuttamiin keskimääräisiin verkon vahvistuskustannuksiin. Käytännössä uusi malli toimisi siten, että liitynnän tehomaksu kohdistuisi tuotantohankkeelle, joka liitetään tuotantopainotteisille alueille. Vastaavasti liitynnän tehomaksua maksaisi kulutushanke, joka liitetään kulutuspainotteiselle alueelle. Lausuntopyynnöllä olevat dokumentit sisältävät myös erillisen TEM:n ehdotuksen sähkömarkkinalain muuttamisesta siten, että myös suurjännitteiseen jakeluverkkoon liittyjät velvoitetaan maksamaan kantaverkonhaltijan liittymismaksun sijoittumista ohjaava maksukomponentti kantaverkonhaltijalle.

Nykyisen sähkömarkkinalain puitteissa erilaisten teollisuusalueiden sähkönjakelun järjestämisen yhteydessä joudutaan tekemään tulkintoja siitä, edellyttääkö toiminta sähköverkkolupaa ja jos edellyttää, niin täyttääkö toiminta kevyemmin säännellyn suljetun jakeluverkkoluvan myöntämisen edellytykset.

Raportissa ehdotetaan toiminnanharjoittajalle mahdollisuutta hakea Energiavirastolta ennakkotietoa siitä, edellyttääkö toiminta sähköverkkolupaa vai ei. Ennakkotieto sitoisi viranomaista ja siten se toisi toiminnanharjoittajalle varmuuden siitä, miten lakia hänen tapauksessaan sovelletaan. Oikeusvarmuuden lisääntyminen ja regulaatioriskin vähentyminen on omiaan osaltaan edistämään sellaisten uusien teollisten investointien tekemistä, joissa verkkoluvan varaisuuteen liittyviä kysymyksiä joudutaan tarkastelemaan.

Myös suljetun jakeluverkon verkkoluvan myöntämisen edellytyksiä pyritään selkeyttämään. Voimassa olevan lain mukaan suljetun jakeluverkon myöntämisen edellytyksenä on, että a) verkonkäyttäjien toiminnot muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden teknisistä tai turvallisuuteen liittyvistä syistä, tai b) kyseisessä verkossa jaellaan sähköä ensisijaisesti verkonomistajalle. Ehdotuksen mukaan suljetun jakeluverkonhaltijan lupa voitaisiin myöntää myös sillä perusteella, että ”erityisistä teknisistä tai turvallisuuteen liittyvistä syistä kyseisen verkon käyttäjien tuotantoprosessien raaka-aineet ja lopputuotteet liittyvät olennaisesti toisiinsa tai niiden tuotantoprosessi muulla tavoin muodostaa yhtenäisen kokonaisuuden”. Muutoksen voidaan nähdä selkeyttävän ja toisaalta jossakin määrin laajentavan suljetun jakeluverkonhaltijan luvan myöntämisen edellytyksiä.

Raportti ehdottaa verkonhaltijan liittämisvelvollisuuden rajoittamista siten, että liittymän syöttöteho sähköverkkoon tai ottoteho sähköverkosta ei kuitenkaan saa ylittää suurinta sallittua askelmaista tehonmuutosta, jonka sähköjärjestelmä kestää käyttövarmuutta vaarantamatta. Ehdotus koskisi lain voimaantulon jälkeisiä liittymiä.

Ehdotuksen on katsottu olevan luonteeltaan lain soveltamista selventävä täsmennys. Näkemys on perusteltu, sillä jo nykyiset Energiaviraston kantaverkonhaltijalle vahvistamat yleiset liittymisehdot sisältävät ehtokohdan, jonka mukaan 1300 MW on suurin sallittu tuotantolaitoksen aiheuttama askelmainen tehomuutos voimalaitosliitynnälle.

Työryhmä on ollut yksimielinen tarpeesta asettaa liittämisvelvollisuuden kattamalle teholle yläraja, mutta tätä koskevan viranomaisvalvonnan osalta näkemykset ovat jakautuneet. Ehdotuksen sisältyvien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan enimmäistehoraja asetettaisiin nykylainsäädännön mukaisessa menettelyssä ja se annettaisiin viranomaisen etukäteisessä valvonnassa vahvistettavaksi järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ehdotuksesta. Energiavirasto tekisi tässä tapauksessa päätöksensä julkista hallintotehtävää hoitavan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ehdotuksesta. Energiavirasto on esittänyt näiden perusteluihin kirjattujen lausumien osalta eriävän mielipiteen, ja katsonut, että sähköjärjestelmän suurinta sallittua askelmaista tehomuutosta koskevan enimmäistehorajan perusteita tulisi tarkastella jälkikäteisessä valvonnassa tapauskohtaisesti. Energiaviraston kantaa voidaan pitää yllättävänä ottaen huomioon, että Energiavirasto on kuitenkin edellä todetuin tavoin vahvistanut jo voimassa olevan lain puitteissa kantaverkonhaltijan noudatettavaksi suurimman askelmaisen tehorajan sisältävät ehdot osana ehtojen etukäteistä vahvistamisprosessiaan.

Edellä tarkastellut esitykset etenevät toistaan riippumatta lainsäädäntöprosessin eri vaiheissa. Ensimmäinen hybridiliitynnät sisältävä hallituksen esitys odottaa eduskunnassa talousvaliokunnan käsittelyjen aloittamista. Sähkön suurjännitetyöryhmän raportin pohjalta viimeisteltävän hallituksen esityksen valmistelu jatkuu kuulemiskierroksen jälkeen, niin että tavoitteena on saada se eduskunnalle viikolla 17.

Sähkömarkkinalainsäädännön uudistaminen ei rajaudu näihin nyt tarkasteltuihin esityksiin. Helmikuun lopulla on lupa odottaa uutta työryhmäraporttia, kun TEM:n fossiilittoman jouston tukimekanismia käsittelevän työryhmän määräaika päättyy. Tämän työryhmätyöskentelyn lopputuloksia tulee olemaan mielenkiintoista tarkastella ministeri Mykkäsen tuoreita ydinvoiman tukemista koskevia lausuntoja vasten.

Lisäksi EU:n viime keväänä ja kesällä annetun sähkömarkkinoita koskevan säädöspaketin (mm. sähkömarkkinadirektiivi ja -asetus, REMIT-asetus) implementointi kansallisella tasolla on yhä kesken. Joitakin säädöspaketin edellyttämiä muutoksia on sisällytetty esim. tässä käsiteltyihin esityksiin, mutta ei täysin kattavasti.

Energia-alan juristimme seuraavat sääntelyn kehitystä ja neuvovat mielellään näihin asioihin liittyvissä kysymyksissä.