MyFondia VirtuaaliLakimies
12. marraskuuta, 2018

Lisää biopolttoaineita ja biopolttoöljyä – kohti vähähiilistä liikennettä  

Liikenteen rooli kasvihuonepäästöjen vähentämisessä on keskeinen, sillä liikenteen päästöt muodostavat noin 25 prosenttia kaikista Suomen kasvihuonepäästöistä. Liikenteen päästöjen rajoittaminen on kriittisen tärkeää.  Kansallisessa energia- ja ilmastostrategiassa vuoteen 2030 (VNS 7/2016 vp) keskeiseksi keinoksi onkin nostettu liikenteen biopolttoaineiden osuuden nostaminen 30 prosenttiin polttoaineiden energiasisällöstä vuoteen 2030 mennessä.

Hallituksen esitys biopolttoöljyn käytön edistämisestä ja biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä (HE 199/2018 vp) annettiin 18.10.2018 samanaikaisesti kivihiilikieltoa koskevan lakiesityksen kanssa (HE 200/2018 vp). Kumpikin lakikokonaisuus on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2019. Lakipakettiin kytkeytyy myös biopolttoaineiden verolainsäädännön muutos (HE 191/2018 vp), jolla otetaan huomioon polttoaineen elinkaaripäästöt verotuksessa.

Hallituksen esityksessä on nimensä mukaisesti kaksi kärkeä. Ensinnäkin kevyen polttoöljyn jakelijoille säädettäisiin lakiin perustuva nimenomainen velvoite, jonka mukaan lämmitykseen, työkoneisiin ja kiinteästi asennettuihin moottoreihin tarkoitetusta kevyestä polttoöljystä osa olisi vuodesta 2021 alkaen korvattava biopolttoöljyllä. Vuonna 2028 jakeluvelvoite olisi 10,0 %. Seuraamusmaksu jakeluvelvoitteen laiminlyömisestä olisi 0,04 euroa/megajoule.

Toiseksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi nykyistä liikenteen biopolttoainelakia siten, että jakeluvelvoitetta tiukennetaan tasaisesti vuodesta 2021 niin, että se olisi 30,0 % vuonna 2029. Myös kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitetta tiukennettaisiin vuodesta 2021 alkaen ja vuonna 2030 se olisi 10,0 prosenttiyksikköä. Lisävelvoitteen laiminlyömisestä säädettäisiin seuraamusmaksu, joka olisi 0,03 euroa/megajoule.

Esitetyn lakipaketin taustalla on etenkin EU:n taakanjakoasetus (EU 2018/842).  Sen mukaan Suomen on vähennettävä päästöjään 39 % vuoden 2005 tasosta vuoteen 2030 mennessä. Taakanjakoasetuksen velvoite koskee päästökaupan ulkopuolisia aloja, kuten liikennettä, maataloutta, rakennuskohtaista lämmitystä, jätehuoltoa ja työkoneita. Lakimuutoksen tavoitteena on osaltaan varmistaa, että Suomi täyttää taakanjakoasetuksen mukaisen päästöjen vähentämisvelvoitteen kaudella 2021-2030.

Tiukentuvan biojakeluvelvoitteen kustannusvaikutusten liikennepolttoaineiden verolliseen hintaan arvioidaan olevan keskimäärin 5 % vuonna 2030. Samaan lopputulokseen on hallituksen esityksessä päädytty myös lämmityspolttoaineen ja työkoneiden polttoaineen hinnan osalta. Hintakehityksiin liittyy luonnollisestikin epävarmuutta. Biopolttoaineiden hintakehityksen ohella loppukäyttäjien kustannuksiin vaikuttaa merkittävästi mm. se, miten energia- ja ilmastostrategian mukaiset energiatehokkuutta ja sähköautoja koskevat tavoitteet toteutuvat.

Lakipaketilla on selkeä kilpailuoikeudellinen ulottuvuus, mikä johtuu nykyisistä biopolttoaineiden valmistuksen ja jakelun markkinarakenteista. Biopolttoaineiden tiukentuva jakeluvelvoite kohdistuu pääasiassa uusiutuvan dieselin jakeluun. Uusiutuvaa dieseliä puolestaan valmistaa Suomessa kaksi toiminnanharjoittajaa eli Neste Oyj ja UPM Kymmene Oyj. Hallituksen esityksen mukaan biopolttoaineiden jakelijoita on ollut viime vuosina kolmesta neljään eli Neste Oyj, North European Oil Trade Oy, Oy Teboil Ab ja Suomalainen Energiaosuuskunta SEO. Käytännössä jakeluvelvolliset siis joko valmistavat biopolttoaineita itse tai ostavat tarvittavan määrän biopolttoaineita niitä valmistavalta joko kotimaiselta tai ulkomaiselta toiminnanharjoittajalta.

Kilpailun kannalta voi olla ongelmallista, jos keskenään kilpailevista toimijoista osa on riippuvaisia yhden vertikaalisesti integroituneen kilpailijan tuotteista tukkumarkkinoilla. Jos toimijalla on kilpailulaissa (948/2011) tarkoitettu määräävää markkina-asema, mahdollisiin ongelmiin voidaan puuttua jälkikäteen kilpailulain määräävää markkina-asemaa koskevien säännösten nojalla. Määräävää markkina-asema ei itsessään ole kielletty.

Hallituksen esityksessä on käsitelty etenkin Neste Oyj:n asemaa. Uusiutuvan dieselin valmistajista Neste Oyj:llä on vahva asema biopolttoaineiden tuotannon markkinoilla. Useat jakelumarkkinoilla Neste Oyj:n kanssa kilpailevat toimijat hankkivat käytännössä biopolttoaineita tukkutasolla Neste Oyj:ltä. Jakeluvelvoitteen tiukentaminen lisää biopolttoaineiden kysyntää, jolloin biopolttoaineiden hankinta Neste Oyj:ltä voi lisääntyä ja sen asema markkinoilla vahvistua. Jakeluvelvolliset voivat kuitenkin hankkia biopolttoaineita myös joltain toiselta kotimaiselta tai ulkomaiselta tuottajalta. UPM-Kymmene Oyj muun muassa valmistelee investointia biojalostamoon, jossa valmistettaisiin myös kehittyneitä biopolttoaineita ja jonka biopolttoaineiden tuotantokapasiteetti olisi noin 500 000 tonnia vuodessa. Hallituksen esityksessä korostetaan, että myös muita biojalostamohankkeita Suomessa ja muualla Pohjoismaissa ja Euroopassa on vireillä.

Lakipakettia valmisteltiin pitkään. Hallituksen esitystä edelsi asiakokonaisuuden valmistelu työ- ja elinkeinoministeriön asettamassa biopolttoaineryhmässä, jossa oli viranomaistahojen lisäksi edustettuna relevantit sidosryhmät ja yritysten edustajat.  Luonnos hallituksen esitykseksi kirvoitti yhteensä 23 lausuntoa. Pääosassa suhtauduttiin esitysluonnokseen positiivisesti tai neutraalisti.  Kiteytettynä kritiikkiä aiheutti lakiluonnoksen etupainotteisuus, koska keskeinen vuoteen 2030 asti ulottuva EU-lainsäädäntö ei ole vielä valmistunut. Myös kustannusten arviointia ei katsottu riittävän kattavaksi eikä myöskään kasvavan biovelvoitteen vaikutusta kauppataseeseen. Myös kilpailuoikeudellista arviointia peräänkuulutettiin.  

Tavoitteesta ja sen tärkeydestä ei esitetty eriäviä mielipiteitä, mutta keinot, keinojen ajoitus ja lakipaketin markkinavaikutukset nähtiin eri tavoin. Kyse on jälleen kerran markkinatoimijoiden kannalta merkittävästä ja moniulotteisesta lakipaketista. Sen aukikirjoitettuna tavoitteena on lisätä pitkäaikaista markkinanäkyvyyttä ja biopolttoaineiden kysynnän ennakoitavuutta, minkä puolestaan toivotaan kannustavan biojalostamoinvestointeihin. Uusien toimijoiden tulo markkinoille lisäisi kilpailua.

Aidosti mielenkiintoista on nähdä, toimiiko lakipaketti investointikannustimena ja johtaako se kohti kilpailullista monitoimijamarkkinaa. Selvää on joka tapauksessa, että askelmerkit ovat kohti vähähiilistä liikennettä.