MyFondia VirtualLawyer
15 kesäkuuta, 2018

SOTE ja valtiontukisäännöt – mistä tässä nyt siis onkaan kyse?

Jo paljon polemiikkia herättänyt kansallinen SOTE-uudistus on saanut jälleen viime viikkoina uuden käänteen. Perustuslakivaliokunta toi lausunnossaan kesäkuun alussa esille, että kaavaillun valinnanvapausmallin yhteensopivuutta EU:n valtiontukisääntelyn kanssa ei ole otettu riittävästi huomioon. Tästä on seurannut keskustelua siitä, pitäisikö hallituksen saattaa valinnanvapausmalli EU:n komissiolle arvioitavaksi, eli pitäisikö asiasta tehdä nk. valtiontukinotifikaatio.

Mikä ihmeen notifikaatio?

Siis notifikaatio, eli oikeusvarmuusilmoitus. Eikö edelleenkään sano mitään? Ei ihme, EU-jargoni on asiaan vihkiytyneillekin joskus edelleen yhtä eksoottista. Avataanpa siis hieman ensin ongelman taustaa ja sitten itse prosessia.

EU:n valtiontukisäännöt lyhykäisyydessään kieltävät sen, että valtio (tai jokin muu julkinen taho kuten kunnat) tukee määrättyjä yrityksiä, ilman hyväksyttäviä perusteita. Itse asiassa säännöt koskevat yleisemminkin kaikkia toimenpiteitä, joilla julkinen sektori myöntää yrityksille tukea tai muuta etua, eikä tuen muodolla ei ole merkitystä. Tämä vääristää luonnollisesti kilpailua markkinoilla, koska tuetut yritykset asetetaan parempaan asemaan kuin heidän kilpailijansa. On toki olemassa laaja kirjo erilaisia sallittuja yritystukia, mutta ne on kaikki hyväksytetty EU:n komissiolla muodossa tai toisessa. Komission tehtävä on arvioida, vääristääkö suunniteltu tukitoimenpide kilpailua, vai voidaanko se hyväksyä. Kun toimenpide ilmoitetaan ennen täytäntöönpanoa komissiolle arvioitavaksi, puhutaan notifikaatiosta, eli valtiontuki-ilmoituksesta.

SOTE-uudistukseen liittyy läheisesti nk. valinnanvapausmalli, jolla tarkoitetaan asiakkaan oikeutta valita itse, mistä hän saa sosiaali- ja terveyspalveluja. Asiakasmaksut olisivat kuitenkin samat kaikilla palveluntarjoajilla. Uudessa SOTE-järjestelmässä järjestämisvastuu siirtyisi maakunnille, ja maakuntien omaa tuotantoa organisoitaisiin liikelaitosmuotoon. Kaavaillussa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestelmässä terveydenhoitopalveluja tuottaisivat siten:

  1. maakuntien liikelaitokset,
  2. maakuntien omistamat yhtiöt, ja
  3. yksityiset palveluntuottajat.

Juuri tämä maakuntien oma liikelaitosmalli aiheuttaa valtiontukinäkökulmasta päänsärkyä. Miksi?

Vuonna 2007 komissio teki päätöksen Suomea vastaan koskien silloista Tieliikelaitosta. Komission tarkastelun alla olivat muun muassa vero- ja konkurssilainsäädäntöön liittyvät erityiset kysymykset. Komissio totesi tutkinnan päätyttyä, että Tieliikelaitoksen erityinen asema konkurssi- ja verolainsäädännön näkökulmasta oli valtiontukisääntöjen vastainen. Erityisesti konkurssisuojaa pidettiin rajattomana valtion takauksena liikelaitokselle. Konkurssisuoja ja edullisempi verokohtelu asettivat Tieliikelaitoksen huomattavasti parempaan asemaan markkinoilla kuin sen kanssa kilpailevat yritykset. Suomen valtio päätyikin yhtiöittämään Tieliikelaitoksen Destia Oy:ksi, joka poisti edellä mainitut valtiontukiongelmat. Liikelaitosmalli sai kuitenkin tämän seurauksena yleisemmän tuomion Brysselistä: valtion ja kuntien tuli yhtiöittää ne liikelaitokset tai ne liikelaitosten toiminnot, jotka kilpailevat markkinoilla yksityisten yritysten kanssa. Muut liikelaitokset saivat jatkaa toimintaansa, jos ne eivät kilpaile yksityisten yritysten kanssa. Kuntalain ja kilpailulain yhteydessä puhutaan termistä kilpailuneutraliteetti.

Takaisin SOTE-uudistukseen. Uudistuksessa pidetään maakuntien oman palvelutuotannon konkurssisuojaa välttämättömänä järjestämisvastuun toteuttamisen takeena. Se, että liikelaitos ei voi mennä konkurssiin, tarkoittaa komission tulkinnan mukaan rajatonta kunnan takausta liikelaitokselle. Nämä liikelaitokset ovat tämän seurauksena paremmassa asemassa kuin yksityiset palveluntarjoajat. Lisäksi ne voivat hyötyä rahoituksen saamisesta muita toimijoita edullisemmilla ehdoilla. Kilpailun vääristymisen elementit ovat kasassa.

Toki tilanteeseen liittyy paljon muitakin tekijöitä, kuten toiminnan taloudellisen (vai ei-taloudellisen?) luonteen tarkastelu, EU:n yleisen tuomioistuimen tuore Slovakiaa koskeva ratkaisu, mahdollisuus määritellä SOTE-palvelut yleistä taloudellista etua koskeviksi palveluiksi, jne. Emme mene näihin nyt tarkemmin tässä. Mutta nimenomaan tilanteen epäselvyyden takia suunniteltu SOTE-malli olisi hyvä ilmoittaa komissiolle virallisesti tutkittavaksi. Näin on korkein hallinto-oikeuskin suositellut jo tammikuussa. EU-notifikaatio on hyvä keino varmistua järjestelmän oikeudellisuudesta, vaikka sekään ei ole 100 %:n varma tapa, koska EU:n tuomioistuin voi vielä kumota komission asiasta tekemän päätöksen. Perustuslakivaliokunta on joka tapauksessa perustellusti huolissaan siitä, että ilman notifiointia oikeudellinen epävarmuus jatkuu, ja järjestelmän täytäntöönpanon jälkeen asia voidaan riitauttaa komissiossa ja EU:n tuomioistuimessa. On ymmärrettävää, että jälkikäteinen SOTE-mallin purkaminen tai valinnanvapausmallin perusratkaisujen muuttaminen olisi erittäin työlästä.

Lopuksi pari sanaa itse notifiointiprosessista. Jäsenvaltioiden tulee valtiontukisääntöjen mukaan ilmoittaa uusista tukitoimenpiteistä (tai mahdollisista sellaisista) ennen käyttöönottoa. Toimenpidettä ei saa laittaa täytäntöön ennen komission lopullista hyväksyvää päätöstä. Komission on tehtävä päätös jäsenvaltion ilmoituksesta kahden kuukauden määräajassa saatuaan täydelliset tiedot tutkittavasta toimenpiteestä. Tämä sanamuoto ”saatuaan täydelliset tiedot” onkin pieni ansa, koska komissio itse päättää, missä vaiheessa se on saanut tarvittavat tiedot käyttöönsä, joten käytännössä komissio voi pidentää tutkinnan aloittamispäivämäärää hyvinkin kauan pyytämällä lisätietoja. Ja näin nyt käsillä olevassa SOTE-uudistuksessa tulisi mitä todennäköisimmin tapahtumaan, koska epävarmuustekijöitä ja ei-loppuun saatettuja asioita on merkittävä määrä ja moni yksityiskohta on uudistuksessa yhä auki. Näin ollen medioissa esitetyt spekulaatiot peräti vuosien mittaisista prosesseista ja SOTE-uudistuksen viivästymisestä eivät ole täysin tuulesta temmattuja vaan hyvinkin realistinen uhka.